México, Distrito Federal, a treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y cinco.
Vistos; para dictar resolución en el juicio de amparo número ___________ promovido por _________________________________ contra actos de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y de otras autoridades, por violación a las garantías individuales contenidas en los artículos 14, 16, 31, fracción IV, 122, fracción IV y 133 de la Constitución federal; y,
RESULTANDO
PRIMERO. Por escrito presentado ante la Oficialía de Partes Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal el ocho de marzo de mil novecientos noventa y cinco, y remitido a este juzgado por razón de turno, ocurrió _________________________________ con el carácter de representante legal de ______________________ a demandar el amparo y protección de la Justicia Federal, contra los actos de:
1. Asamblea de Representantes del Distrito Federal.
Consistentes en:
a) La aprobación y expedición del decreto de veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
2. Presidente de la República.
b) La promulgación y orden de publicación del decreto de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal de veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
3. Jefe del Departamento del Distrito Federal.
4. Tesorero del Departamento del Distrito Federal.
5. Titular de la Administración Tributaria Local Tacuba.
Consistentes en:
c) Los actos de cumplimiento, aplicación y ejecución en perjuicio de las quejosas, del decreto aprobado y expedido por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal el día veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo mes y año, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”· ya sea que se lleven a cabo estos actos por conducto de las autoridades aquí señaladas o por conducto de sus subordinados y que por sus atribuciones sean las autorizadas para aplicar, cobrar y en su caso hacer efectivo el citado “Impuesto sobre Nóminas”.
SEGUNDO. Por acuerdo del ocho de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se admitió la demanda de garantías, se solicitó a las autoridades señaladas como responsables su respectivo informe justificado y se dio la intervención que legalmente corresponde al agente del Ministerio Público federal, se fijó hora y fecha para la celebración de la audiencia constitucional, la que se señala con anterioridad.
CONSIDERANDO:
Primero. Este Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, es competente para conocer del juicio de amparo en cuestión ya que se promueve contra actos de carácter administrativo que se consideran violatorios de garantías individuales, cuya ejecución corresponde a la jurisdicción territorial del órgano: por lo que se satisfacen las hipótesis previstas en los artículos 103, fracción I Constitucional, 36 y 14 de la Ley de Amparo, y 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Segundo. La parte quejosa acreditó su legitimidad para deducir la acción constitucional por ser titular de los derechos que se estiman violentados (fojas 54 a 57 de autos).
Además, el promovente del juicio, acreditó fehacientemente ser representante de la parte quejosa (fojas 37 y 45 autos).
Tercero. La promoción del juicio de garantías es oportuna, ya que la acción constitucional se dedujo dentro del término de treinta días, previsto en el artículo 22, fracción I de la Ley de Amparo.
Cuarto. No son ciertos los actos que se reclaman de:
1. Presidente de la República.
a) La orden de publicación del decreto de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal de veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
2. Jefe del Departamento del Distrito Federal.
3. Tesorero del Departamento del Distrito Federal.
4. Titular de la Administración Tributaria Local Tacuba.
Consistentes en:
a) Los actos de cumplimiento, aplicación y ejecución en perjuicio de las quejosas, del decreto aprobado y expedido por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal el día veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo mes y año, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas” ya sea que se lleven a cabo estos actos por conducto de las autoridades aquí señaladas o por conducto de sus subordinados y que por sus atribuciones sean las autoridades para aplicar, cobrar y en su caso hacer efectivo el citado “Impuesto sobre Nóminas”.
Lo anterior es así, toda vez que dichas autoridades al rendir sus respectivos informes con justificación (fojas 77 a 1 24), negaron sin prueba en contrario la existencia de los actos que se les reclaman.
Tampoco son ciertos los actos reclamados del Tesorero del Distrito Federal y de titular de la Administración Tributaria Local Tacuba, que quedaron apuntados.
Lo anterior por así manifestarlo dichas autoridades responsables (foja 77 de autos), sin que exista prueba en contrario que desvirtúe dichas negativas y, además porque de las copias certificadas de la declaración del Impuesto sobre Nóminas que exhibe (fojas 54, 55, 56 y 57), a las cuales se les da pleno valor probatorio en términos del artículo 210 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, no se desprende que las autoridades responsables hayan determinado y exigido el cobro del crédito de que se trata en contra del peticionario de garantías.
A un mayor abundamiento, no es posible considerar tales actos como inminentes al tenor del criterio jurisprudencial existente sobre el particular.
Sirve de apoyo a la anterior consideración la Tesis plenaria Número 55, consultable en la página 619, Primera Parte, Pleno del Informe de Labores rendido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al terminar el año de 1989, que es del tenor literal siguiente:
Impuestos, su determinación y cobro no son actos inminentes. Conforme con la legislación fiscal, las autoridades pueden determinar créditos y proceder al cobro de los mismos cuando los contribuyentes no hayan cumplido con sus obligaciones de autodeterminación y pago. Sin embargo, de ello no se sigue que, cuando esto ocurra, los referidos actos de determinación y cobro sean inminentes, toda vez que el mismo Código Fiscal, en sus artículos 67 y 146, prevé las figuras de caducidad y prescripción lo que, por sí solo, demuestra que no existe la referida inminencia.
En esa virtud, procede decretar el sobreseimiento en el presente juicio de garantías, con fundamento en el artículo 74, fracción IV de la Ley de Amparo y Tesis Jurisprudencial Número 53, visible en la página 90 de la segunda parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1988, que textualmente dice:
Acto reclamado. Negación del. Si la autoridad responsable niega el acto que se le imputa y el quejoso no rinde prueba alguna, debe sobreseerse en el amparo respectivo.
Quinto. Son ciertos los actos que se reclaman de:
1. Asamblea de Representantes del Distrito Federal.
Consistentes en:
a) La aprobación y expedición del decreto de veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
2. Presidente de la República.
b) La promulgación del decreto de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal de veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 1 80 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
Esto es así, porque dichas autoridades, al rendir sus respectivos informes justificados admiten la existencia de los actos que se les atribuyen (fojas 77 de autos).
En cuanto a los actos consistentes en la discusión, aprobación, promulgación, expedición, refrendo y orden de publicación del Código Financiero del Distrito Federal, su certeza se corrobora plenamente con la existencia del ordenamiento referido que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación, en su edición correspondiente al 31 de diciembre de 1994, en los términos de los artículos 86 y 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria conforme al artículo 2o. de la Ley de Amparo.
Es aplicable al caso la Tesis plenaria que aparece publicada en la Página 983 de la Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1988, que a la letra dice:
Leyes, no son objeto de prueba. El juzgador de amparo, sin necesidad de que se le ofrezca como prueba la publicación oficial de la ley que contiene las disposiciones legales reclamadas, debe tomarse en consideración, aplicando el principio jurídico relativo a que el derecho no es objeto de prueba.
Sexto. Previamente al estudio de fondo del asunto, procede analizar las causales de improcedencia, ya sea que las hagan valer las partes o de oficio, por ser ésta una cuestión de orden público y de estudio preferente de conformidad con la Tesis Jurisprudencial Número 940, visible en la Página 1538 de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1988, cuyo rubro es: “IMPROCEDENCIA”.
La Representación Social Federal a través de su pedimento número 51/95 (fojas 47 a 75 de autos) y las autoridades del Distrito Federal proponen como causal de improcedencia en el presente juicio de garantías, la prevista en la fracción V, del artículo 73 de la Ley de Amparo, por considerar que por su sola expedición y promulgación el ordenamiento impugnado no causa perjuicio a las peticionarias de garantías, además de que el interés jurídico de la parte quejosa no queda acreditado por ser persona moral.
Resulta inoperante la causal de improcedencia propuesta, por las siguientes razones:
En el caso, el ordenamiento impugnado de inconstitucional lo fue con carácter de autoaplicativo, es decir, que por su sola vigencia le causa perjuicio a la parte quejosa.
En efecto, de conformidad con la Ley de Amparo, las leyes, reglamentos y en general todo tipo de ordenamientos, pueden ser reclamados como autoaplicativos o heteroaplicativos.
Ahora bien, el ordenamiento que constituye el acto reclamado al entrar en vigor causa perjuicio a todos aquellos sujetos que se encuentran en los supuestos de la norma de que se trata y, por ello, dicho ordenamiento tiene el carácter de autoaplicativo y, consecuentemente, sí se afecta el interés jurídico de la parte quejosa, ya que de las constancias que obran agregadas a fojas 54 a 57, se advierte que ésta realiza erogaciones en dinero o en especie, por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado de donde resulta que al satisfacer los elementos del supuesto normativo o hecho imponible devine la ley en autoaplicativa, además, el promoverte del juicio acredita que la peticionaria de garantías en patrón, según se constata de las documentales citadas; éste ha sido el criterio de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en la Tesis Jurisprudencial Número J/3a. 258/89, Página 391, del Semanario Judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo tenor literal en el siguiente:
Nóminas, tiene el carácter de autoaplicativa la ley que crea del impuesto relativo (Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, artículos 45-G, 45-H y 45-I). El decreto que establece el impuesto sobre nóminas, tiene la naturaleza de autoaplicativo, ya que por su sola entrada en vigor, sin necesidad de acto posterior de su sola entrada en vigor, sin necesidad de acto posterior de aplicación, obliga a todas las personas físicas o morales que en el Distrito Federal realicen erogaciones en dinero o en especie, por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado.
Las autoridades responsables hacen valer también la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, argumentando que los actos que se les atribuyen a las autoridades del Distrito Federal constituyen actos futuros y probables.
Al respecto cabe aclarar que por lo que respecta al jefe, tesorero y administrador Tributario Local Tacuba, del Distrito Federal, el presente juicio se ha sobreseído respecto de dichas autoridades, por los actos que se les reclaman en términos del considerando cuatro de esta resolución.
Finalmente las autoridades responsables del Distrito Federal solicitan el sobreseimiento del juicio, con fundamento en el artículo 74, fracción III de la Ley de Amparo, por actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley citada que contempla el principio de definitividad en el juicio de amparo, en relación con la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal que establece un recurso ordinario ante la potestad común susceptible de modificar, revocar o nulificar actos como el reclamado.
Es inoperante dicha causal de improcedencia, pues como ya se señaló al principio de este considerando, el ordenamiento que se impugna de inconstitucional lo es como autoaplicativo, es decir, que no requiere de un acto de aplicación para poderse combatir, por lo que no es necesario agotar previamente al juicio de garantías, los recursos ordinarios establecidos, por el hecho de que las autoridades del orden común carecen de competencia para juzgar respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, facultad que única y exclusivamente corresponde al poder Judicial federal, lo que determina la procedencia del juicio de garantías y constituye una excepción al principio de definitividad.
Es aplicable la primera tesis relacionada con la Jurisprudencia Número 121, visible en la Página 222 de la Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, que a la letra dice:
Amparo contra la inconstitucionalidad de una ley. Recursos ordinarios. De acuerdo con la Ley de Amparo vigente en mil novecientos sesenta, cuando se impugnaba una ley por estimarla inconstitucional, el quejoso no tenía que agotar ningún recurso establecido por ésta, porque de hacerlo, se sometería a sus disposiciones consintiéndola. Tal es el criterio que informa a la Tesis Jurisprudencial que con el Número 1 puede consultarse en la Primera Parte del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación; actualmente de acuerdo con las últimas reformas a la Ley de Amparo de fecha tres de enero de mil novecientos sesenta y ocho, publicadas el treinta de abril del indicado año, que entraron en vigor a los ciento ochenta días siguientes a su publicación, el quejoso puede a voluntad, contra el primer acto concreto de aplicación de la Ley, agotar el recurso que proceda y posteriormente acudir al amparo contra la resolución que en éste se dicte, o bien, ejercitar la acción constitucional desde luego. Pero en ninguno de ambos supuestos, el hecho de no agotar un recurso establecido por la ley que se estima inconstitucional, trae como consecuencia la improcedencia del juicio.
Al no existir más causales de improcedencia que hagan valer las partes ni este juzgador advierta de oficio, se procede al estudio de los conceptos de violación.
Séptimo. Por razón de método se analizará en primer término el tercer concepto de violación en el que se planteen argumentos tendientes a sostener la inconstitucionalidad del Código Financiero del Distrito Federal, señalando que dicho ordenamiento, al prever el “Impuesto sobre Nóminas”, viola en su perjuicio las garantías individuales contenidas en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, en relación con el artículo 122, fracciones 1 y IV constitucionales, en virtud de que la discusión, aprobación y emisión del ordenamiento en cita fue realizada por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, órgano que carece de competencia para decretar contribuciones en el Distrito Federal, en razón de las siguientes consideraciones:
I. El artículo 122, fracción IV constitucional, establece las facultades de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, entre las cuales no se encuentra la de imponer contribuciones, considerando que la mención de analizar las contribuciones no implica necesariamente legislar sobre el tema y, por consiguiente, el mencionado órgano ha emitido los ordenamientos reclamados fuera de las facultades conferidas.
II. La Asamblea de Representantes sólo tiene las facultades otorgadas por el artículo 42, fracción II del Estatuto de Gobierno, es decir, para examinar, discutir, y aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el Distrito Federal, analizando y discutiendo éstas, mas no tiene facultades para legislar en materia impositiva.
Resultan infundados los conceptos de violación propuestos, por las siguientes consideraciones:
La reforma del artículo 122 constitucional, se inscribe en la problemática provocada por la compatibilidad entre los derechos políticos de los habitantes de la ciudad y el carácter que tiene ésta como sede de los poderes de la Unión y capital del país, lo que implica que su gobierno y administración deba responder y ser congruente con las orientaciones y políticas nacionales.
En ese orden de ideas y dada la importancia política del Distrito Federal y sus peculiaridades económicas y sociales, es que con anterioridad a la reforma, fue el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal quienes asumieron la tarea legislativa, gubernativa y de administración pública, relativas a la entidad.
Sin embargo, el desarrollo de la ciudad ha generado cambios importantes en la estructura social y económica, así como nuevas demandas y planteamientos, lo que llevó a la creación, entre otros, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, cuya consolidación se ha traducido en un avance significativo para establecer un gobierno propio con atribuciones de carácter local para la ciudad de México que coexista equilibradamente con los intereses nacionales que continúan siendo tutelados por los poderes de la Unión en el mismo territorio.
Y en éste el motivo por el cual se decidió transformar al Distrito Federal, en cuanto que sólo dependía de los poderes de la Unión, en una nueva y versátil estructura de gobierno que sea representativa y democrática para la ciudad de México. Por estos motivos, se decide crear un marco novedoso de coordinación y función colaborativa entre los entes locales y los federales encargados de atender el universo de asuntos públicos, de acuerdo a un régimen competencial que diferencia y distingue las atribuciones de unos y otros
En este sentido, la exposición de motivos de la iniciativa que propuso transformar las bases de organización del Distrito Federal, desarrolladas en el artículo 122 constitucional, se basó en las siguientes consideraciones:
La creación de las nuevas instituciones de gobierno del Distrito Federal, está concebida para proteger el eficaz ejercicio de las atribuciones de los poderes de la Unión y, al mismo tiempo, garantizar la representación democrática de quienes aquí habitan, en los ámbitos de gobierno de la ciudad, para que ellos puedan influir en la dirección de su ciudad, no sólo con el voto que históricamente ha ejercido para los cargos de elección popular de la Federación, sino directamente, en el destino de los asuntos que más les incumben. . .
Asimismo, hacen posible este cambio el haber alcanzado una franca mejoría fiscal en el Distrito Federal que le da mayor autonomía y lo hace menos dependiente de los apoyos federales. . .
La nueva organización política permitiría que los poderes de la Unión ejerzan las atribuciones de gobierno en el territorio y que a la vez se creen órganos representativos y democráticos de acuerdo a la distribución de competencias que se contemplan en esta iniciativa. . .
También hace posible, sin contradicción con la naturaleza del gobierno del Distrito Federal, el establecimiento de órganos propios que respondan a los cambios que han ocurrido en la realidad de la ciudad de México y a las aspiraciones democráticas de sus habitantes. . .
Esta ampliación de derechos se explica por la importancia de reconocer que las decisiones sobre la administración de la ciudad afectan a todos sus habitantes por igual, y que por ello, todos, deben tener derecho a participar. . .
. . . se dota de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes, en materias enunciadas en la fracción IV propuesta por esta iniciativa. . .
Las no conferidas a dicho órgano, se entienden reservadas al Congreso de la Unión en términos de la fracción VI del artículo 73 constitucional que se propone. Así, la Asamblea de Representantes estaría facultada para legislar en importantes materias locales: hacienda pública e ingresos; administración pública local; procesos electorales; organismo protector de los derechos humanos; participación ciudadana; bienes del dominio público y privado en el Distrito Federal; concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de dichos bienes o para la prestación de servicios públicos; planeación del desarrollo; uso de suelo y desarrollo urbano; . . .
De lo transcrito se advierte con meridiana claridad, que la intención del constituyente permanente fue atribuirle facultades legislativas a los órganos locales de gobierno del Distrito Federal en el nuevo texto del artículo 122 constitucional, teniendo repercusión estas reformas en otras disposiciones constitucionales relativas a las materias que dejan de ser competencia de la Federación. Tal es el caso del Congreso de la Unión que, entre otras, deja de tener las facultades exclusivas que atañen al presupuesto de egresos, ley de ingresos y cuenta pública, en cuya integración participarán ahora los órganos locales de gobierno del Distrito Federal.
En congruencia con lo anterior, existe ahora una serie de facultades expresas y específicas, de la titularidad de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, complementadas con las facultades genéricas legislativas que, por exclusión, se entenderán reservadas al Congreso de la Unión, es decir, la facultad genérica corresponde a este último órgano, mientras que las facultades específicas son de la titularidad de la Asamblea, complementándose así ambos regímenes competenciales.
En este orden de ideas, la referida reforma está concebida en etapas y el primer paso sería el establecimiento de las facultades legislativas para la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.
Una vez determinada la facultad genérica que el constituyente otorga a la Asamblea de Representantes en la referida exposición de motivos, conviene esclarecer las facultades específicas que en materia impositiva se le confieren, tal y como se advierte claramente de lo que se transcribe a continuación de la exposición de motivos de referencia:
Como consecuencia de la facultad legislativa que asume la Asamblea en esta iniciativa y en congruencia con nuestro sistema jurídico, se dispone el procedimiento conforme al cual el jefe del Distrito Federal podrá participar en el proceso de formación de leyes y decretos. Expresamente se disponen los términos en que el jefe del Distrito Federal deberá presentar la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos, en tanto que su carácter de titular de la Administración Pública del Distrito Federal le dota de los elementos de planeación, programación y ejecución que implican a los ordenamientos referidos...
Asimismo, responde a que siendo los ingresos y egresos de la ciudad el punto de mayor importancia para los habitantes de la ciudad, que formulan sus demandas en esos términos, es plenamente congruente con el objetivo de otorgarles respeto y reconocimiento a los habitantes de la ciudad el darle esta atribución al órgano integrado por sus representantes directos y específicos. . .
Ahora bien, la iniciativa enviada por el Ejecutivo federal al constituyente permanente respecto a la nueva estructura jurídica y política del Distrito Federal, fue dictaminada por las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal de la Cámara de Diputados el día dos de septiembre de mil novecientos noventa y tres, formulando en la parte que interesa, las consideraciones siguientes:
Destacan, entre las facultades legislativas conferidas a la Asamblea de Representantes las relativas a las finanzas públicas de la entidad, así, le corresponderá el examen, discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal y la revisión de la cuenta pública. . .
En el proceso legislativo local, se prevé tanto la participación del presidente de la República, como del jefe del Distrito Federal, correspondiendo, por ejemplo, a este último la facultad relativa a la presentación de las iniciativas de Ley de Ingresos, de leyes tributarias para la entidad y del decreto de Presupuesto de Egresos. . .
Así, se propone en el articulado que acompaña al presente dictamen, que el jefe del Distrito Federal pueda someter ante la Asamblea de Representantes las respectivas iniciativas de Ley de Ingresos, de Hacienda y el Presupuesto de Egresos para la entidad. . .
Finalmente, el texto del artículo aquí analizado fue aprobado en los siguientes términos:
Artículo 122. El gobierno del Distrito Federal está a cargo de los poderes de la Unión, los cuales lo ejercerán por sí y a través de los órganos de gobierno del Distrito Federal representativos y democráticos, que establece esta Constitución.
IV La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para:
b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos.
La quejosa considera que el artículo 122, fracción IV, inciso b) constitucional no confiere a la Asamblea de Representantes, facultades para legislar en materia impositiva, pues el mencionado precepto tan sólo establece que tiene facultades para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos mas no para imponer contribuciones.
Pero tal planteamiento o modalidad de interpretación, se disipa claramente con la exposición de motivos y con el dictamen emitido por la Cámara de Diputados el dos de septiembre de mil novecientos noventa y tres, respecto de la reforma al artículo 122 constitucional, al tenor de las consideraciones que han quedado plasmadas con antelación y de las cuales se advierte que el espíritu del constituyente fue el de otorgar facultades legislativas a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, entre las que se incluyó, por supuesto, lo relativo a la hacienda pública, que implica al poder tributario, entendido, como la potestad legislativa de crear contribuciones a través del concepto general de expedir la Ley de Ingresos.
De lo contrario, y de no otorgar esta facultad legislativa hacendaria al referido órgano, equivaldría a una desarticulación de los ingresos y los gastos pues éstos constituyen una sola unidad e interpretar lo contrario iría en contra del espíritu del constituyente.
A mayor abundamiento, Felipe Tena Ramírez en su obra de Derecho constitucional mexicano señala que:
Los ingresos y los gastos públicos se hallan tan íntimamente relacionados entre sí que en realidad forman una sola unidad, a tal grado que los ingresos se fijan en función de los gastos, por más que se tengan en cuenta otros factores, entre ellos las posibilidades de la masa contribuyente y la productividad de las fuentes gravadas. De este modo el presupuesto público lato sensu es definido como el cómputo de los ingresos y egresos gubernamentales y del movimiento de la deuda pública.
Por lo tanto, es inconsistente e incongruente la pretensión de la quejosa, puesto que llevaría a un absurdo, esto es, a considerar que la Asamblea de Representantes aprobara los egresos y el Congreso de la Unión los ingresos, cuando no es posible disociar esos elementos interrelacionados que constituyen en su conjunto el ámbito de las finanzas públicas.
Además, cabe destacar que dicha facultad legislativa en materia hacendaria otorgada a la Asamblea, se encuentra plenamente corroborada en la fracción V del artículo 122 constitucional al disponer que la facultad de iniciar leyes y decretos ante la Asamblea corresponde a sus miembros, al presidente de la República y al jefe del Distrito Federal. Facultad esta última, que en términos del artículo quinto transitorio del decreto de reformas al artículo 122 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres en relación con la fracción VI del artículo 73 constitucional, corresponde por lo pronto y de manera exclusiva al presidente de la República hasta el mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete, siendo que a partir de esa fecha dicha facultad estará a cargo del jefe del Distrito Federal, tal como se establece en el texto del numeral citado.
Con lo que se concluye, que el presidente de la República y después el jefe del Distrito Federal es a quien compete la formulación de la iniciativa de la Ley de Ingresos (que se incluye genéricamente a todas las contribuciones), y remitirla para su estudio, discusión y aprobación a la Asamblea, atendiendo a las nuevas facultades legislativas con que cuenta en materia hacendaria, que en su momento correspondieron en materia local al Congreso de la Unión.
Por lo que en las relacionadas condiciones y de las argumentaciones antes vertidas, se desprende, sin lugar a dudar, que la Asamblea de Representantes de Distrito Federal, cuenta con facultades legislativas en materia hacendaria, las cuales se encuentran implícitas en el artículo 122, fracción IV, inciso b), y corroboradas con la fracción V del mismo dispositivo legal.
Octavo. La parte quejosa en su primer concepto de violación sostiene que los actos reclamados violan en su perjuicio las garantías constitucionales de proporcionalidad y equidad consagradas en el artículo 31, fracción IV constitucional, ya que de conformidad con el precepto señalado, las leyes tributarias deben considerar que la obligación del contribuyente mantenga una relación con los ingresos correspondientes para considerar que dicha carga tributaria resulte proporcional y equitativa.
Las anteriores objeciones resultan infundadas, atendiendo a las razones expuestas en la Tesis Jurisprudencial Número J/3a. 39/90 de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Página 140 del Tomo VI, Primera Parte, en la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, aplicada por analogía, que es del tenor literal siguiente:
Nóminas, impuesto sobre. La fijación convencional de los salarios no es obstáculo para que se respete el principio de proporcionalidad tributaria. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha establecido jurisprudencia en el sentido de que el “Impuesto sobre Nóminas” no viola el principio de proporcionalidad tributaria; ahora bien, aun cuando la fijación del monto de los salarios tiene como origen un acto convencional y particular entre patrones y trabajadores esto no desvirtúa en modo alguno que el gasto efectuado por el patrón tiene como antecedente y razón de ser que le es redituable y, por ende, indicativo de su capacidad contributiva, ya que de no ser así, resultaría absurdo efectuar tal gasto. Por el contrario, tal erogación significa para el patrón allegarse de un factor de la producción para obtener utilidades, rigiendo el principio de que a mayor gasto por concepto de salarios debe corresponder un monto mayor del impuesto, cumpliéndose así con el principio de proporcionalidad tributaria.
Además, argumenta la parte quejosa que las disposiciones reclamadas gravan indiscriminadamente las erogaciones por concepto de salarios o cualesquiera otras prestaciones derivadas de la relación laboral, es decir, hacen abstracción de la capacidad contributiva del sujeto obligado y le imponen la obligación de cubrir la contribución sin considerar si tienen la capacidad real para ello.
Las anteriores manifestaciones resultan infundadas en atención a las razones expuestas en la Tesis Jurisprudencial Número J/P, 9/89 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Página 134 del Tomo IV, Primera Parte de la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, aplicada por analogía, que textualmente dice:
Nóminas, impuesto sobre. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal no viola el principio de proporcionalidad tributaria, puesto que su objeto es indicativo de capacidad contributiva del sujeto del impuesto. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, que establece el “Impuesto sobre Nóminas”, no viola el principio de proporcionalidad tributaria exigido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que dicho principio consiste en que los sujetos pasivos de un tributo deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad contributiva, esto es, para que un gravamen sea proporcional debe existir congruencia entre el impuesto creado por el Estado y la capacidad contributiva de los causantes. Ahora bien, esa congruencia existe en el “Impuesto sobre Nóminas” mencionado, toda vez que su objeto, consistente en las erogaciones en dinero o en especie que se realizan como contraprestación por el trabajo personal subordinado, es indicativo de capacidad contributiva de los causantes, puesto que tales erogaciones son manifestaciones de riqueza de quienes las efectúan.
Argumenta también la solicitante del amparo que el acto reclamado carece de proporcionalidad en razón de que dicho impuesto no solamente grava las erogaciones, sino que fija una tasa única para los contribuyentes independientemente del monto de las erogaciones que deban realizar, del número de empleados que tengan, del nivel de prestaciones que otorguen y que los beneficios que el trabajo produzca.
Son infundados los argumentos expresados por el peticionario de garantías en atención a los razonamientos expuestos en las Tesis Jurisprudenciales Números J/P, 11/89 y J/3a. 5/91, del Pleno y de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visibles en las Páginas 59 del Tomo VII, febrero, y 202 del Tomo VI, Primera Parte, de la Octava Epoca del Semanario Judicial de la Federación, respectivamente, aplicadas por analogía, que son del tenor literal siguiente:
Nóminas, impuesto sobre. La tasa fija de 2% prevista en el artículo 45-H de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal no viola el principio de proporcionalidad tributaria. La tasa fija del dos por ciento sobre el total de las erogaciones para el cálculo del monto del “Impuesto sobre Nóminas”, establecida por el artículo 45-H de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, cumple con el requisito de proporcionalidad tributaria, toda vez que la capacidad contributiva de los causantes del “Impuesto sobre Nóminas” a la que atiende este gravamen está en relación directa con los gastos erogaciones que realicen por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado.
Nóminas, impuesto sobre. No viola el principio de proporcionalidad tributaria al gravar actividades mercantiles que ocupan un alto porcentaje de trabajadores. Si un quejoso alega que desarrolla una actividad netamente artesanal y ocupa un gran número de mano de obra pero le genera una ganancia mínima, debe considerarse que se trata de razones insuficientes para acreditar que el impuesto sea ruinoso, especialmente si no se precisa, siquiera, cuál es la ganancia mínima que no le permite afrontar el pago de la tasa de 2% del “Impuesto sobre Nóminas” que, además, como gasto efectuado de manera necesaria en el proceso de producción, es una partida deducible para efectos del Impuesto sobre la Renta, en términos del artículo 24, fracción 1 de la ley de la materia, por lo que su impacto en los resultados financieros es mínimo. Por otra parte, si la actividad mercantil ocupa y requiere de un alto número de trabajadores, ello es indicativo normalmente del provecho y rendimiento que se obtiene del esfuerzo humano como un factor de la producción, que hace presumir lo redituable, en condiciones generales, de esa erogación, lo que se reafirma si no se llega a demostrar que la generalidad de empresas de la rama mercantil a la que pertenezca la quejosa, estén financieramente impedidas para soportar el pago del impuesto, resultando insuficiente aducir una situación hipotética y en abstracto para pretender acreditar la desproporcionalidad e injusticia de las condiciones en que se ha sido decretado el tributo.
En el propio concepto de violación, la parte quejosa argumenta que se viola el principio de equidad en virtud de que el impuesto sobre nóminas, no se encuentra determinado sobre bases objetivas, consistentes en el hecho de que por la circunstancia de que un sujeto realice erogaciones superiores con motivo de las relaciones laborales que tenga establecidas tiene ya una capacidad contributiva mayor, pues para que tal presunción diera lugar a una situación justa sería necesario fijar parámetros de medición de la riqueza generada con las erogaciones efectuadas.
Resulta infundado el anterior argumento por las razones expuestas en las Jurisprudencias Números J/P. 10/89 y CCXIII/89, visibles en las Páginas 136 y 251, del Tomo IV, Primera Parte, de la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, aplicadas por analogía, que son del tenor literal siguiente:
Nóminas, impuesto sobre. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal no viola el principio de equidad tributaria, puesto que coloca en plano de igualdad a todos los sujetos pasivos del impuesto. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete que establece el “Impuesto sobre Nóminas”, cumple con el principio de equidad tributaria exigido por el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 45-G, antes indicado, señala que el objeto de dicho gravamen lo constituyen las erogaciones en dinero o en especie por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado e igualmente, establece que los sujetos pasivos del tributo son las personas físicas y morales que, en el Distrito Federal, efectúen esas erogaciones. Esta Suprema Corte ha sostenido que la equidad tributaria consiste en la igualdad ante la misma ley de todos los sujetos pasivos de un mismo impuesto, los que, en esas circunstancias, deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a la hipótesis de causación. El artículo 45-G mencionado cumple con tal requisito, toda vez que señala como sujeto del “Impuesto sobre Nóminas” a las personas físicas y morales que, en el Distrito Federal realicen erogaciones en dinero o en especie por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado. Por tanto, todas las personas que efectúen tales erogaciones en el Distrito Federal son sujetos pasivos del mencionado “Impuesto sobre Nóminas”, razón por la cual el citado artículo 45-G satisface los requisitos de universalidad y generalidad respecto de quienes se ubiquen en la hipótesis de dicho gravamen.
Nóminas, impuesto sobre. La afectación del impuesto a los patrones con actividades empresariales distintas, no viola el principio de equidad tributaria. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha establecido jurisprudencia en el sentido de que el “Impuesto sobre Nóminas” no viola el principio de equidad tributaria. Dicha jurisprudencia resulta aplicable cuando el impacto, costo o proporción de la mano de obra expresados en los salarios difiere entre la generalidad de patrones por depender de su actividad empresarial, puesto que esa afectación no tiene el sentido de inequidad que la recurrente pretende atribuirle al “Impuesto sobre Nóminas” consistente en gravar más a quien gasta más con el consecuente deterioro financiero, ya que el objeto del impuesto es indicativo de capacidad contributiva del patrón, por lo que cumple con el principio de equidad al gravar en mayor proporción a quien hace mayores erogaciones por remuneración al trabajo personal subordinado, porque esto implica una mayor capacidad contributiva y un trato diferencial en la medida de los egresos realizados.
Finalmente, argumenta la quejosa que el “Impuesto sobre Nóminas”, al agregarse a otros que afectan directamente su patrimonio, hacen que la carga fiscal sea sumamente gravosa, convirtiéndose en exorbitante y ruinosa, con lo que se viola el principio de proporcionalidad y equidad de los impuestos.
Es infundado lo argumentado arriba, atendiendo a las razones expuestas en la Tesis Jurisprudencial Número 89, visible en la Página 163, Primera Parte, Pleno, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1988, que es del tenor literal siguiente:
Impuestos, proporcionalidad y equidad de los. Su falta debe probarse. Si de la demanda de amparo en su integridad y del recurso de revisión interpuesto por el quejoso, no se desprende que el mismo probara fehacientemente que el impuesto que reclama fuera desproporcionado y falto de equidad, y por ello ruinoso para él, no basta el simple dicho del quejoso en tal sentido, sino que debe probarlo y, al no hacerlo, procede confirmar la sentencia recurrida que niega el amparo.
La solicitante del amparo en su segundo concepto de violación sostiene que el acto reclamado es contrario al principio de legalidad tributaria derivada de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV constitucional en relación con lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la propia Constitución, en virtud de que en el caso el objeto y la base del impuesto no están contenidas en la ley correspondiente, sino la referencia que de las mismas se hace es tan imprecisa que da lugar a todo tipo de arbitrariedad, por parte de las autoridades, ya que se deja a su arbitrio la determinación del impuesto, lo que es contrario a la garantía referida.
Resulta infundado el concepto de violación propuesto, atendiendo a los razonamientos expuestos en la Tesis plenarias Números 9 y 64, visibles en las Páginas 565 y 630 de la Primera Parte del Informe de Labores rendido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al Pleno de ese alto tribunal correspondiente al año de 1989, aplicadas por analogía, que son del tenor literal siguiente:
Nóminas, impuestos sobre. El artículo 45-I de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, no viola el principio de legalidad tributaria, porque sí definen el objeto del impuesto. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, no violan el principio de legalidad tributaria establecido por el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el objeto del impuesto se encuentra claramente definido en el artículo 45-G, el cual determina que el hecho gravable consiste en las erogaciones en dinero o en especie que se realicen para remunerar el trabajo subordinado de una persona como contraprestación por sus servicios, la cual se encuentra prevista por los artículos 82 y 84 de la Ley Federal del Trabajo.
Nóminas, impuestos sobre. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, no violan el principio de legalidad tributaria por gravar erogaciones en especie. Los artículos 45-G a 45-1 de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, no violan el principio de legalidad tributaria establecido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no gravar las erogaciones en especie que se hagan como contraprestación al trabajo personal subordinado. Gravar erogaciones en especie no ocasiona indeterminación en el objeto del impuesto, toda vez que las mismas tienen un valor determinado y son cuantificables en dinero. El patrón que otorga a sus trabajadores estos beneficios, como prestaciones de carácter laboral, conoce su valor, aun cuando éste varíe por diversas circunstancias en el transcurso del tiempo; y es, precisamente, el patrón quien, en última instancia, cubre el monto de las prestaciones que otorga.
En las relacionadas condiciones, ante la ineficacia jurídica de los conceptos de violación hechos valer, procede negar el amparo que se solicita.
En las relacionadas condiciones, se hace extensiva la negativa del amparo a los actos consistente en la promulgación y publicación del acto reclamado, por no aducirse vicios propios y depender su inconstitucionalidad exclusivamente del hecho de derivar y ser la consecuencia del acto principal. Por lo tanto, al no existir alguna otra imputación de ilegalidad, debe persistir y continuar rigiendo la presunción de legalidad de la que gozan todos los actos de autoridad.
En este sentido es aplicable la tesis de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Epoca, Cuarta Parte, Página 125 y que a la letra dice:
Autoridad ejecutora, inconstitucionalidad del acto de la. Si la inconstitucionalidad del acto que se reclama de la autoridad ejecutora se hace depender de la atribuida al acto de la autoridad ordenadora y no por vicios propios, al negarse la protección y el amparo de la justicia federal respecto del acto de la autoridad ordenadora, debe negarse también la protección constitucional por el acto de ejecución.
Por lo expuesto, fundado y cr apoyo, además, en los artículos 74, 75, 154, 155 y 192 de la Ley de Amparo, se:
RESUELVE:
PRIMERO. Se sobresee en el presente juicio promovido por CEMENTOS APASCO, S. A. DE C. V. y CONCRETOS APASCO, S. A. DE C.V., en contra de las autoridades por los actos señalados en el considerando cuarto de esta resolución por las razones expuestas en el mismo.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a CEMENTOS APASCO. S. A. DE C. V. y CONCRETOS APASCO, S. A. DE C. V., en contra de las autoridades señaladas en el considerando quinto, respecto del acto reclamado que se hizo consistir en la inconstitucionalidad planteada de los artículos 178, 179 y 180 del Código Financiero del Distrito Federal, por las razones expuestas en los considerandos séptimo y octavo de este fallo.
Notifíquese; y personalmente a la parte quejosa.
Así lo resolvió y firma el licenciado Jean Claude Tron Petit, Juez Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, hasta el día de hoy (17 de abril de 1995) en que lo permitieron las labores del Juzgado.
Doy fe.
Lo que comunico a Usted para su conocimiento y efectos legales.
México, D. F., a 17 de abril de 1995
EL SECRETARIO.
(Rúbrica y sello)
Licenciada María Rocío Ruiz Rodríguez.
Recurso de revisión. Desistimiento del. Si en la tramitación del amparo en revisión, que se abre a petición de la parte que se considera agraviada por la sentencia, ésta desiste del recurso intentado en el toca debe tenérsele por desistida y declarar firme la sentencia recurrida.
Informe de Labores de 1989, segunda parte, Tercera Sala, p. 210.
Revisión y queja simultánea. Si a la resolución de un juez de distrito se interpone revisión y también recurso de queja, habiendo declarado este alto tribunal procedente y fundada esta última, la resolución culminará en la reposición del procedimiento a partir del momento en que fue violado, es indudable que la sentencia contra la que se interpuso revisión queda sin efecto legal alguno, en virtud de que habrá de dictarse nuevo fallo, por lo que debe concluirse ya, que no hay materia para que haya revisión, debiendo declararse, con tal motivo, desierto este recurso.
ASJF 1917-1988, segunda parte, salas y tesis comunes, p. 2698.
Revisión en amparo directo contra sentencias de tribunales colegiados de circuito, procedencia del recurso de. Para que proceda el recurso de revisión contra las resoluciones pronunciadas en amparo directo por los tribunales colegiados de circuito, se requiere que en aquellos se decida sobre la constitucionalidad de una ley, de un tratado internacional o de un reglamento, o bien que se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución. La finalidad que se persigue al establecer la procedencia del recurso de revisión en las hipótesis señaladas, consiste en que sea la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien, como intérprete definitivo de la Ley fundamental, en última instancia determine si una norma secundaria se ajusta o no al texto de aquélla, o bien fije el alcance y sentido jurídico de determinada disposición de rango constitucional.
Informe de Labores de 1988, segunda parte, Cuarta Sala, p. 30.
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